凉山新闻联播 | 喜德木里：深化移风易俗 营造文明新风

[39] 李适时：《不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系（上）——十二五以来特别是党的十八大以来我国全面依法治国的进展与成效》，《中国人大》2015年第23期。

改革的方向是将预算执行监督制度从行政机关主导向权力机关主导转型。行政主导型预算执行监督制度是在特殊的历史背景下建立的，具有其历史合理性。

(一)行政主导型预算执行监督制度适应了计划经济的要求 现行预算执行监督制度的形成，与审计机关的建立及其权力扩张过程相关。权力机关可以运用自身手段对受托人进行管理及约束，并要求其按照权力机关规定进行监督。国家的收入和支出即是财政，由政府提出并经过权力机关审查批准之后的国家年度收支计划则是预算。该条例包含了审计监督要实现的5项任务，与现行《审计法》相比多1项，且其每项任务所涵盖范围也更大。(1)在预算执行监督权力配置时，明确权力机关的主导地位。

地方政府性债务依然增长较快，甚至违规举债，其主要原因是负债约束软化。虽然各机关进行局部整顿与改革，但问题未有根本性改善。其四，公务人员权利扣减，不能对尚未涉嫌刑事犯罪的人员实施长时间羁押提供有效法理依据。

[4] 除上述法律规范的设定方式外，强制性调查措施的适用对象与条件，也是一个需要研究的问题。[3] 监察法如何处理立案问题，是立法中的一个重要问题。这也是我国刑事诉讼立法者随历史发展，根据打击犯罪的需要，通过修改法律，将国家安全机关、军队保卫部门、海关、监狱增设为犯罪侦查主体，就均不产生与检察机关和法院协调衔接的新问题，而监察委与司法机关协调衔接的问题较为突出的基本原因。这里所称的立案审查，是纪检立案。

[4] 现行我国刑事诉讼法中的侦查规范，仍属于犯罪控制模式：第一，侦查程序基本上是由侦查机关封闭运行，除逮捕经检察机关的准司法审批外，全部强制侦查由侦查机关自行决定，而不需采用司法审查及令状制度。然而，实际推动这一制度难度较大，尤其是职务犯罪，证人出庭极为困难，其主要原因不是证人不能出庭，而是办案单位担心证人出庭后证言发生变化。

因为检察机关侦查职能转隶后，监察委可按照刑事诉讼法已经明确的管辖范围，对原由检察机关侦查的贪污贿赂和渎职案件实施职务犯罪调查。监察委员会与党的纪律检查委员会合署，检察机关职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会，使监察委员会兼有党纪检查、行政监察和犯罪调查三种功能，有利于实现监察的全覆盖。这一规定已经明确了职能管辖中互涉案件的处理原则，即分别立案侦查，同时实行主罪为主管辖原则。现代各国犯罪调查制度，一般实行强制侦查行为的司法审查和令状主义，并无特别的立案程序，有犯罪发生即进入调查程序，但如果采取对人、对物的强制措施，如拘捕、搜查、扣押、监听等，除紧急情况外，需经司法审批并以司法令状形式实施，即采随机性侦查发动及强制侦查的令状原则。

笔者认为，为避免监察法的规范与刑事诉讼法规范的重复，同时避免监察法规范过于简略而在实践中有时可能会无所遵循，且为实现监察法与刑事诉讼法的协调，监察机关与司法机关的衔接，保障国家刑事程序法制的统一性，提出以下修改建议。在监察法草案中也注意了政纪与法纪的无缝衔接。同时，无论从修改刑事诉讼法入手，还是以国家监察法设定相关刑事诉讼规范（此为目前立法路径），都应合理回答监察委运行中所必然产生的与司法协调的一系列具体问题，如案件管辖的协调衔接、立案和调查（侦查）工作的协调衔接、强制措施的协调衔接、证据适用的协调衔接、程序保障措施的协调衔接以及案件移送的协调衔接，等等，否则势必发生机制障碍和实践难题，妨碍国家监察制度改革成效。不过，如果监察立法最终确认在看守所执行留置，这一问题就不成问题了。

因此，退回补充调查的案件，可以维持逮捕决定，参照刑事诉讼法关于补充侦查的相关规定，起算补充调查一个月的羁押时限。中共十八届三中全会启动的司法改革的核心是建立司法责任制，即让审理者裁判，裁判者负责，以及谁办案谁负责，谁决定谁负责。

一是按照纪法适度分离及其递进关系作出程序规定，立法规范上，实现纪法适度分离。监察法草案第四十二条规定的是证据合法性问题，却与第三十四条第三款的非法证据排除相分离，而且排除规定在前，合法性要求在后，亦不符合逻辑。

加强证人出庭，是当前实现庭审实质化进而推动审判为中心诉讼制度改革的关键性举措，是保障案件证据质量最重要的措施之一。职务犯罪调查禁止律师进入程序，其正当性理由如何表达：是因为职务犯罪的嫌疑人其犯罪的主观恶性和人身危险性比故意杀人、强奸、抢劫、绑架等刑事犯罪嫌疑人更大，还是其调查取证甚至比涉及国家安全的犯罪、恐怖主义犯罪、黑社会组织性质的犯罪更难？如果回答是否定的，那现行刑事诉讼法律允许严重危害国家和社会的犯罪嫌疑人及时得到律师帮助，而监察法要对处于体制内、为国家做了一定工作和服务的职务犯罪嫌疑人，同样在犯罪调查阶段不给予可获得律师帮助，这显然是缺乏正当性根据的，同时也显然存在程序保障措施不协调。监察法草案第三十九条规定，监察程序中对涉嫌存在违法犯罪行为，需要追究法律责任的，应办理立案手续，即在监察程序中实行立案制度。为保障法律体系的稳定性和统一性以及有效降低立法成本，监察法在体现纪法共治的同时，在程序规范和组织结构上应注意贯彻纪法（违法违纪与犯罪）适当分离的原则。其七，将留置措施作为立案后调查涉嫌职务犯罪的措施，有利于解决争议较大的律师介入问题。此次国家监察体制改革试点过程中的监察立案，亦非刑事诉讼法意义上的刑事立案，其中既包括对违反政纪的国家工作人员立案，也包括对违纪同时涉嫌犯罪的人员立案。

同时，对监察机关犯罪调查人员出庭问题也需要进一步明确，即参照刑事诉讼法关于目击犯罪的侦查人员出庭作证以及对侦查合法性问题出庭说明情况的相关规定作出规定。其二，检察机关审查起诉的程序适用。

所谓关联案件，是指一人犯数罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑、被告人实施了其他犯罪，以及多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联关系，因此两个以上的办案机关都有权管辖的案件。现行相关法律制度设计的基础之一是行政违法与刑事犯罪的二元区分，这种制度设计体现在我国所有相关法律法规的设计中。

另一方面，由监察机关决定留置，才可能实施对强制措施的司法审查，包括在检察、审判环节依法审查羁押必要性，并决定强制措施的实施和变更。在刑事调查程序中，撇开刑事诉讼法，仅以监察法作为执行依据，在实践中遇到某些问题将会因规范过于简略而无所遵循。

（一）关于留置措施适用对象和条件 根据监察法草案第二十四条和第四十一条，被调查人涉嫌严重职务违法或职务犯罪，同时具有案情重大、复杂，或可能逃跑、自杀，或可能有妨碍证据或妨碍调查行为情形的，可以经审批采取留置措施。我国宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法对检察机关依法独立行使职权以及审查起诉功能也作了明确规定。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合。检察机关对移送人员应当进行逮捕审查。

全程录音录像应扩大适用范围，随案移送或留存可查。根据监察法草案的规定，留置时间为三个月至六个月，留置一日折抵刑期一日。

对犯罪调查即侦查机关提请逮捕的案件进行审查，按照我国《刑事诉讼法》第七十九条关于逮捕条件的规定，确定是否批准逮捕，这是检察机关基本职责之一。同时，根据我国《刑事诉讼法》第三十七条第三款的规定，对于特别重大的贿赂犯罪，律师会见犯罪嫌疑人需经过监察机关许可。

因此，如不引用刑事诉讼法的规定，监察法也应当对职务犯罪案件的地域管辖作出规定，同时，还可考虑根据职务犯罪案件管辖的特点，对地域管辖规范作出适当补充或调整。第四，根据我国《刑事诉讼法》第一百七十三条，对于依照法律规定，欠缺起诉条件的案件，人民检察院应当或可以作出不起诉决定。

第三，根据我国《刑事诉讼法》第一百七十一条二款，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回监察机关补充调查，也可以自行侦查。目前对监察委性质的所作的一种比较权威的定位是政治机关，不是行政机关或司法机关。然而，就职务犯罪而言，这一管辖原则应有所变通。[9] 参见吴健雄：《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》，《中南大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

（二）建立协调衔接机制的困难及意义，与监察委的特殊性及立法路径有关 应当看到，监察委与司法机关之间实现合理有效的协调衔接并非易事。其三，检察机关对职务犯罪调查活动的法律监督。

因此，对涉嫌行政违法的人员适用留置亦不符合行政强制法规范。可将监察机关的刑事部门设置为相对独立的执法主体（包括成为案件移送主体），通过降低身段，促进监察机关与司法机关的协调衔接。

【摘要】 监察委与司法机关协调衔接的实质，是与国家刑事诉讼程序制度的协调和衔接。人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。